La ausencia de certeza, claridad, especificidad y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad impidió que la Corte pudiera emitir un pronunciamiento de fondo sobre una demanda instaurada contra el Acto Legislativo 5 de 2011

                                                                             

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011, “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. El texto de este acto legislativo puede ser consultado en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011.

 

2.        Decisión

INHIBIRSE para proferir un pronunciamiento de fondo sobre el Acto Legislativo 5 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

La Corte constató que los cargos de inconstitucionalidad formulados en esta oportunidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011 carecen de la certeza, claridad, especificidad y suficiencia exigidas respecto del concepto de la violación constitucional alegada, de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y lo precisado por la jurisprudencia constitucional. Así mismo, constató que tales cargos no cumplen con las exigencias previstas para acusar la inconstitucionalidad de actos reformatorios de la Constitución, por vulneración de los límites competenciales.

Para el actor, la reforma introducida por el Acto Legislativo 5 de 2011 “impone un régimen de regalías con un contenido normativo totalmente distinto al establecido por la Constitución Política de 1991”, lo cual, en su entender, sustituye elementos esenciales definitorios de la Constitución. Sin embargo, se limita a afirmar que el citado acto legislativo configura una sustitución de la Constitución basada en el modelo de Estado social de derecho, la autonomía y descentralización de las entidades territoriales, sin exponer de manera cierta, clara, específica y suficiente, las razones por las cuales el régimen de regalías establecido en la Constitución es un elemento esencial, definitorio del régimen constitucional colombiano y por tanto, constituiría un límite intangible a la potestad del Congreso para reformar la Carta Política, de modo que su modificación configuraría una sustitución de la misma.

La Corte reiteró que el juicio de sustitución no es un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución,  sino sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma, que no puede sustituir los ejes axiales que definen el estatuto constitucional. En esta ocasión, el actor efectuó una comparación entre el contenido de las normas objeto de control y los preceptos constitucionales reformados por  el Acto Legislativo 5 de 2011, con lo cual termina planteando la necesidad de desarrollar un control material para el cual la Corte Constitucional no es competente. En consecuencia, la falta de certeza, claridad, especificidad y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad formulados en el presente caso y el control material de la reforma que se plantea, impidieron que la Corte contara con las premisas y elementos suficientes para emitir una decisión de fondo sobre los cuestionamientos planteados respecto de la supuesta sustitución de la Constitución de 1991.

 

4.        Aclaraciones de voto

El magistrado Mauricio González Cuervo presentará una aclaración de voto referente a su postura en relación a cuáles son a su juicio, los únicos límites competenciales objetivos, respecto de la potestad de reforma a la Constitución Política.

Los magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio se reservaron la posibilidad formular eventuales aclaraciones de voto en relación con los fundamentos de la inhibición.

 

Los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el vocablo “moral” contenido en el art. 68 de la Ley 1098/06 carecen de certeza, pues se estructuran a partir de una interpretación subjetiva del precepto demandado y no guardan relación con su contenido

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1098 DE 2006

(Noviembre 8)

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia

Artículo 68. REQUISITOS PARA ADOPTAR. Podrá adoptar quien, siendo capaz, haya cumplido 25 años de edad, tenga al menos 15 años más que el adoptable, y garantice idoneidad física, mental, moral y social suficiente para suministrar una familia adecuada y estable al niño, niña o adolescente. Estas mismas calidades se exigirán a quienes adopten conjuntamente. Podrán adoptar:

1. Las personas solteras.

2. Los cónyuges conjuntamente.

3. Conjuntamente los compañeros permanentes, que demuestren una convivencia ininterrumpida de por lo menos dos (2) años. Este término se contará a partir de la sentencia de divorcio, si con respecto a quienes conforman la pareja o a uno de ellos, hubiera estado vigente un vínculo matrimonial anterior.

4. El guardador al pupilo o ex pupilo una vez aprobadas las cuentas de su administración.

5. El cónyuge o compañero permanente, al hijo del cónyuge o compañero, que demuestre una convivencia ininterrumpida de por lo menos dos (2) años.

Esta norma no se aplicará en cuanto a la edad en el caso de adopción por parte del cónyuge o compañero permanente respecto del hijo de su cónyuge o compañero permanente o de un pariente dentro del tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad.

Parágrafo 1.- La existencia de hijos no es obstáculo para la adopción.

Parágrafo 2.- Si el niño, niña o adolescente tuviere bienes, la adopción se hará con las formalidades exigidas para los guardadores.

 

2.        Decisión

INHIBIRSE para proferir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “moral”, contenida en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión  

En el presente caso, los demandantes acusan el vocablo moral que hace parte del artículo 68 de la Ley 1098 de 2006, porque consideran que, tal como fue interpretado en la sentencia C-814 de 2001- en la que se analizo la constitucionalidad de los artículos 89 y 90 del anterior Código del Menor- desconoce los artículos 42 y 44 de la Constitución y varias instrumentos del bloque de constitucionalidad sobre los derechos a la igualdad, a la familia y a la protección del interés superior del niño. A juicio de los demandantes, la idoneidad moral que exige el precepto demandado para adoptar de la mano de la sentencia C-874 de 2001, no es compatible con el “modelo de vida homosexual” de modo que por esta razón, las parejas del mismo sexo no cumplen el requisito de idoneidad moral y no pueden adoptar un hijo.

La Corte reitero que el examen de constitucionalidad requiere que la acusación recaiga de manera cierta, sobre un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la Constitución puede resultar contraria al ordenamiento superior, esto es, que el cuestionamiento formulado debe predicarse directamente de la disposición atacada. En este sentido, el cargo de constitucionalidad cumple con el requisito de certeza, cuando la acusación que formula el demandante recae sobre una norma jurídica o un precepto legal que “tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto” y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo acusado.

La Corte encontró que se trata de una interpretación subjetiva de los actores, toda vez que ni del texto del artículo 68 de la Ley 1098, ni de la sentencia C-814/01 es posible deducir tal exegesis. Indicó que en este fallo se considero que la incorporación legal de criterios morales para definir situaciones jurídicas resulta ajustada al ordenamiento constitucional, en razón de que no supone acoger una concepción moral particular, sino que hace referencia a la noción de “moral social” o “moral pública”.

Para sustentar la ineptitud de la demanda, la Sala estimó, en primer lugar, que la pretensión del actor encaminada a la interpretación de la Sentencia C-814 de 2001, en la que se analizó esta misma expresión, antes contenida en el artículo 89 del Código del Menor, no resulta admisible por cuanto dentro de las atribuciones de la Corte Constitucional no está la de examinar la constitucionalidad de sus propias providencias. Además, la acción pública de inconstitucionalidad no procede para solicitar ni la modificación ni la aclaración de sentencias de control de constitucionalidad. En este orden de ideas, reiteró que el artículo 241 superior le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, para lo cual fija a continuación sus funciones y competencias. A partir de esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte Constitucional solamente es competente para examinar la constitucionalidad de disposiciones con rango de ley.

Por último, la Sala concluyó que las pretensiones de los demandantes –que se permita la adopción por parejas del mismo sexo- no guardan relación con el precepto demandado. En criterio de la Corporación, las pretensiones versan sobre otras expresiones y preceptos diferentes no censurados en esta oportunidad, lo cual confirma la falta de certeza de los cargos.

4.        Aclaración de voto

La magistrada María Victoria Calle Correa se reservó la eventualidad de presentar una aclaración de voto, en relación con algunas de las consideraciones que sustentan la inhibición.

 

La supresión del Diario Único de Contratación y el establecimiento de la publicación de los contratos estatales en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), no configura un exceso en las facultades extraordinarias, ni desconoce la reserva de ley estatutaria, como tampoco el principio de publicidad de la función pública

           

 

1.        Norma acusada

DECRETO 19 DE 2012

(Enero 10)

Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública

ARTÍCULO 223. ELIMINACIÓN DEL DIARIO UNICO DE CONTRATACIÓN. A partir del primero de junio de 2012, los contratos estatales sólo se publicaran en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -SECOP- que administra la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente. En consecuencia, a partir de dicha fecha los contratos estatales no requerirán de publicación en el Diario Único de Contratación y quedarán derogados el parágrafo 3 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los artículos 59, 60, 61 y 62 de la ley 190 de 1995 y el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007.

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012, por los cargos examinados en la presente providencia.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte Constitucional determinar: (i) si se desconoció la prohibición contenida en el inciso tercero del artículo 150-10 de la Constitución, al otorgarle al Presidente de la República facultades extraordinarias para regular una materia reservada al legislador; (ii)  si se excedieron las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, al suprimir un requisito necesario de la contratación estatal; (iii) si se desconoció el principio de publicidad que rige la función administrativa (art. 209 C.P.), al eliminar la publicación de los contratos estatales en el Diario Único de Contratación.

En primer término, la Corte estableció que el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012, que elimina el Diario Único de Contratación no viola la reserva de ley estatutaria, toda vez que si bien es cierto que el inciso final del artículo 150 de la Constitución establece que compete al Congreso de la República expedir el estatuto general de la contratación de la administración pública, ciertamente no se puede asimilar un estatuto y una ley estatutaria. Mientras el primer concepto es genérico y aplicable al conjunto normativo referente a una materia cualquiera –eventualmente integrado por normas constitucionales, legales o de otro nivel, agrupadas o dispersas- las leyes estatutarias se caracterizan precisamente, por estar destinadas a la regulación de materias específicas, determinadas constitucionalmente como tales, enunciadas en el artículo 152 de la Carta y sujetas a un procedimiento especial (art. 153 C.P.), entre las cuales no está el régimen de la contratación estatal, cuya naturaleza y proceso de expedición es el propio de las leyes ordinarias. Por esta razón, no prospera el cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria.

En segundo lugar, la Corte encontró que tampoco el cargo por exceso en el uso de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, estaba llamado a prosperar. En efecto, el parágrafo 1º de la norma legal habilitante revistió al Presidente de la República de precisas facultades para que en el término de seis meses, expidiera normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. En desarrollo de esta facultad, se expidió el Decreto Ley 019 de 2012, que en su artículo 223 dispuso que los contratos estatales se publicarán únicamente en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP- que administra la Agencia Nacional de Contratación Pública-Colombia Compra Eficiente. En consecuencia, que a partir de la fecha, los contratos no requerirán de publicación en el Diario Único de Contratación. En este sentido, la eliminación de la divulgación de los contratos estatales en el DUC y su reemplazo por su publicación exclusiva en el Sistema Electrónico de Contratación Estatal, no excede el ámbito material de las citadas facultades extraordinarias, ya que no se aprecia como indispensable que tal acto de publicidad tuviera que realizarse necesariamente en el DUC, cuando queda claro que dicho acto necesariamente continua efectuándose pero a través de un medio de difusión distinto.

Finalmente, la Corte reafirmó que el principio de publicidad es una garantía constitucional para la consolidación de la democracia, el fortalecimiento de la seguridad jurídica y el respeto de los derechos fundamentales de los asociados, que se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la función pública y del afianzamiento del Estado Socia de Derecho (art. 209 C.P.). En cuanto a la exigencia de publicidad de los contratos estatales tiene como finalidad realizar una comunicación masiva que busca informar, persuadir y conseguir un comportamiento determinado de los destinatarios de esa información, a través de sistemas, catálogos y registros, para hacer la contratación más transparente y facilitar su vigilancia. En el caso concreto, es evidente que la supresión del Diario Único de Contratación no implicó la eliminación del requisito de publicación de los contratos estatales, sino solamente el cambio del medio de información que se trasladó al Sistema Electrónico para la Contratación Pública creado mediante el artículo 1º del Decreto 2178 de 2006, la cual cumple cabalmente con las exigencias constitucionales de publicidad administrativa. Por consiguiente, el artículo 223 del Decreto 019 de 2012 no vulnera el principio de publicidad de las actuaciones de la administración pública consagrado en el artículo 209 de la Constitución, en tanto dicho postulado no prescribe una forma única para su cumplimiento y los medios electrónicos dispuestos para cumplir esta finalidad han sido considerados aptos por esta Corporación en diversos pronunciamientos.

Por las anteriores razones, la Corte declaró exequible el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012, frente a los cargos de inconstitucionalidad examinados. 

 

Excepción a la regla de presentación de los proyectos de ley relativos a tributos en la Cámara de Representantes, cuando se formula mensaje de urgencia por el Gobierno Nacional. Facultad de las plenarias de las cámaras para introducir modificaciones a los proyectos de ley

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

 

PARÁGRAFO. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo analizado.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

De manera preliminar, la Corte determinó la inexistencia de cosa juzgada constitucional sobre el cargo planteado en esta oportunidad contra el mismo aparte del inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, habida cuenta que en la Sentencia C-822 de 2011, la Corporación se pronunció sobre la misma norma pero solo respecto de los cargos por vulneración (i) del artículo 157 de la Carta, referente al principio de consecutividad; (ii)  el artículo 158 Superior, que hace relación al principio de unidad de materia;(iii) el artículo 160 Superior, que consagra la regla de identidad flexible y (iv) los artículos 161 y 162 de la Constitución Política.

En esta oportunidad, el cargo de inconstitucionalidad que se formula es diferente, por cuanto la demandante cuestiona si prever como sujetos pasivos del impuesto predial y valorización, a los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión, vulnera el inciso cuarto del artículo 154 de la Constitución, toda vez que los proyectos relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes y el aparte del artículo demandado se empezó a tramitar en la Plenaria del Senado de la República.

Al respecto, la Corte recordó que no obstante el carácter imperativo de la regla del inciso cuarto del artículo 154 de la Carta, la jurisprudencia ha precisado que puede ser flexibilizada en casos excepcionales, como (i) cuando se presenta un mensaje de urgencia del Presidente de la República que da lugar a que las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara sesionen de forma conjunta; (ii) cuando el Congreso convierte en legislación permanente preceptos adoptados durante los estados de emergencia económica; o (iii) cuando las disposiciones de naturaleza tributaria hacen parte de un código cuya finalidad es regular de manera exhaustiva y sistemática otras materias. En los demás casos, el desconocimiento de dicha regla da lugar a un vicio de trámite insubsanable que conduce a declarar inexequible la respectiva ley o precepto legal.

Tal y como se estableció en la sentencia C-822 de 2011, en la cual la Corte estudió el trámite surtido por el proyecto de ley 124 Cámara y 174 Senado que se convirtió en la Ley 1430 de 2010, la iniciativa fue presentada por el Gobierno a la Cámara de Representantes, por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con mensaje de urgencia nacional, el 15 de octubre de 2010, razón por la cual se realizó el primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara. Si bien es cierto que el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 inicialmente no estaba contenido en el proyecto de ley original, la Corte determinó que esta disposición no vulneró los principios de consecutividad e identidad flexible, lo cual implica que dicha disposición pertenece a un solo cuerpo normativo, esto es, a la Ley 1430 de 2010, sin que deba dársele un tratamiento legislativo separado. Así mismo, recordó que el artículo 160 Superior autoriza a las Plenarias de las respectivas Cámaras para que introduzcan las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. El ejercicio de esta facultad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley 5ª 1992 –Reglamento del Congreso- no implica que el proyecto de ley tenga que ser discutido nuevamente en la Comisión Permanente en la cual tuvo su origen.

En ese orden, la adición cuestionada del proyecto de ley durante el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República no tiene la entidad de desvirtuar la regla del artículo 154 de la Constitución, de manera que la Corte procedió a declarar la exequibilidad del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, por el cargo estudiado.

 

4.        Aclaraciones de voto

Los magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alexei Julio Estrada, anunciaron la presentación de aclaraciones de voto relativas a las consideraciones de la ponencia respecto de la línea jurisprudencial en materia de cosa juzgada constitucional.  

 

La regulación de las conductas que vulneran el Sistema general de Seguridad Social en Salud y el derecho a la salud, efectuada por el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 no desconoce el principio de legalidad

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1438 DE 2011

(Enero 19)

Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 130. CONDUCTAS QUE VULNERAN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y EL DERECHO A LA SALUD. La Superintendencia Nacional de Salud, impondrá multas en las cuantías señaladas en la presente ley o revocará la licencia de funcionamiento, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia, así como a título personal a los representantes legales de las entidades públicas y privadas, directores o secretarios de salud o quien haga sus veces, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales, funcionarios y empleados del sector público y privado de las entidades vigiladas por dicha Superintendencia, cuando violen las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, por incurrir en las siguientes conductas:

130.1 Violar la Ley 1098 de 2006 en lo relativo a la prestación de servicios de salud.

130.2 Aplicar preexistencias a los afiliados por parte de la Entidad Promotora de Salud.

130.3 Impedir u obstaculizar la atención inicial de urgencias.

130.4 Poner en riesgo la vida de las personas de especial protección constitucional.

130.5 No realizar las actividades en salud derivadas de enfermedad general, maternidad, accidentes de trabajo, enfermedad profesional, accidentes de tránsito y eventos catastróficos.

130.6 Impedir o atentar en cualquier forma contra el derecho a la afiliación y selección de organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.

130.7 Incumplir las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Segundad Social en Salud.

130.8 Incumplir con las normas de afiliación por parte de los empleadores, contratistas, entidades que realizan afiliaciones colectivas o trabajadores independientes.

130.9 Incumplir la Ley 972 de 2005.

130.10 Efectuar por un mismo servicio o prestación un doble cobro al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

130.11 Efectuar cobros al Sistema General de Seguridad Social en Salud con datos inexactos o falsos.

130.12 No reportar oportunamente la información que se le solicite por parte del Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, por o por la Comisión de Regulación en Salud o quien haga sus veces.

130.13 Obstruir las Investigaciones e incumplir las obligaciones de información.

130.14 Incumplir con el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, por los cargos examinados en la presente providencia.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte consistió en definir si al describirse las conductas que vulneran el sistema general de seguridad social en salud, utilizando la figura de tipos en blanco, sin hacer las remisiones normativas expresas y sin especificar el sujeto respecto del cual se predica cada una de ellas, se vulnera el principio de legalidad, como pilar fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

En primer lugar, la Corte encontró que el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 respetó el principio de legalidad, en lo referente a la reserva legal, por estar contenida en una norma expedida por el legislador en ejercicio de sus competencias (ley 1438 de 2011). En segundo lugar, la Corporación consideró que no se vulnera el principio de tipicidad, en tanto en el precepto acusado se indican claramente todos los aspectos que debe contener una norma sancionatoria. En efecto, los sujetos que pueden ser objeto de las sanciones previstas en la norma acusada, se encuentran expresamente enunciados en el inciso primero de la disposición acusada, estas son, las “personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro de su ámbito de vigilancia [de la Superintendencia Nacional de Salud], así como a título personal, a los representantes legales de las entidades públicas y privadas, directores o secretarios de salud o quien haga sus veces, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de recursos del sector salud en las entidades territoriales, funcionarios y empleados del sector público y privado de las entidades vigiladas por dicha Superintendencia”.

De igual manera, la Corte observó que las sanciones que han de imponerse a quienes incurran en las conductas reprochables, están determinadas expresamente por la Ley 1438 de 2011, en primer término, por el mismo artículo 130, objeto de acusación, cuando dispone que “la Superintendencia Nacional de Salud impondrá multas en las cuantías señaladas en la presente ley o revocará la licencia de funcionamiento si a ello hubiere lugar” (subraya no es del texto) y por los artículos 131, 132, 133 y 134 de la misma ley, que establecen el valor de las multas por conductas vulneratorias del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el derecho a la salud, las multas aplicables por infracciones al régimen de control de precios de los medicamentos y procedimientos, las multas por el no pago de las acreencias por parte del FOSYGA o las entidades promotoras de salud y la dosificación de las multas. Al mismo tiempo, encontró que las conductas que dan lugar a la imposición de las sanciones precitadas, están enumeradas en la norma acusada, en los numerales 130.1 al 130.14.

La Corte recordó que la tipificación de las conductas sancionables en el derecho administrativo sancionador no tienen la misma exigencia que en el derecho penal. En el caso concreto, los numerales 130 a 103.6, 130.8 y 130.10 a 130.14 se encuentran claramente determinadas o son determinables, permitiendo a los vigilados conocer previamente los motivos por los cuales pueden ser sancionados, garantizando el derecho a la defensa y el debido proceso. Frente a las conductas previstas en los numerales 130.1 y 130.9, encontró que son determinables, en la medida en que para su configuración hay una remisión clara a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), en lo relativo a la prestación de los servicios de salud y al incumplimiento de lo prescrito en la Ley 972 de 2005, por medio de la cual se adoptaron normas para mejorar la atención por parte del Estado a la población que padece de enfermedades ruinosas o catastróficas, especialmente el VIH/SIDA. En cuanto a la conducta prevista en el numeral 130.7 referida al “incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia”, que para el Procurador General debía declararse exequible de manera condicionada, por ser muy amplia y vaga, la Corte consideró que la conducta reprochable está claramente descrita, pues alude a la facultad de la Superintendenc ia Nacional de Salud, encargada de las inspección, vigilancia y control de las prestación de los servicios de salud, no solo para impartir las reglas, órdenes y mandatos a sus vigilados, que permitan hacer efectivos los objetivos que se buscan con dicho control, sino también, para imponer las sanciones administrativas que su incumplimiento ocasione, motivo por el cual, no estimó procedente el condicionamiento solicitado por el señor Procurador.

Por último, la Corte advirtió que el inciso primero de la disposición demandada señala claramente quienes son los sujetos activos de las sanciones administrativas, como consecuencia de la comisión de las conductas sancionables y que si bien la denominación “Las personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia” podría considerarse indeterminada, el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011 los enuncia expresamente. Adicionalmente, cada una de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud, tienen claramente definidas sus funciones en la Constitución, la ley y los reglamentos, por lo que saben claramente cuáles son sus deberes, sus responsabilidades y prohibiciones, pudiendo conocer también lo que implica su violación o incumplimiento como sujeto vigilado y si es el operador jurídico quien en ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración, no actúa con total respeto del ordenamiento constitucional, las leyes y los reglamentos y por ende, de los derechos fundamentales del implicado, el sujeto afectado contará para su defensa con las acciones contenciosas o incluso con la acción de tutela.

Con fundamento en las anteriores razones, la Corte encontró que el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 no desconoce el principio de legalidad y de tipicidad de las conductas que vulneran el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el derecho a la salud y por consiguiente, procedió a declarar su exequibilidad frente a los cargos examinados.

 

Memorando de Entendimiento entre la República de Colombia y los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio, es compatible con la Constitución Política

           

 

1.        Norma revisada

LEY 1513 DE 2012, aprobatoria del “Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC”, suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008.

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC”, suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1513 de febrero 6 de 2012 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados del AELC´, suscrito en Ginebra, Confederación Suiza, en noviembre 25 de 2008”.

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

Examinado el trámite cumplido en las cámaras legislativas por el proyecto que se convirtió en la Ley 1513 de 2012, la Corte estableció que surtió de manera satisfactoria la totalidad de los requisitos, etapas y procedimiento previstos en la Constitución y en el Reglamento del Congreso para el debate y adopción de una ley aprobatoria de un tratado internacional.

El Memorando de Entendimiento que se revisó hace parte integrante del Acuerdo de Libre Comercio de la AELC, cuyo objeto es el de fijar el alcance de algunas estipulaciones del Acuerdo principal, con el ánimo de evitar dificultades hermenéuticas en su aplicación. Específicamente, hace referencia al Capítulo 4 sobre “Comercio de Servicios” y al Anexo XVI, sobre “Servicios Financieros”. Para la Corte, la finalidad de precisar como las partes entienden ciertos derechos y obligaciones en esta materia, como la de carácter general que anima el Acuerdo de Libre Comercio, son compatibles con la Constitución Política, pues contribuyen al logro de varios de sus objetivos, entre ellos, la internacionalización de las relaciones económicas y comerciales del país (art. 226 C.P.), así como el cumplimiento de los fines esenciales del Estado social de derecho, al impulsar la prosperidad general (art. 2º C.P.) y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (art. 366 C.P.).

Analizado el contenido material de sus estipulaciones, la Corte encontró que nada en ellas contraviene la Constitución Política y, por el contrario, ciertamente cumplen su objetivo al contribuir al mejor entendimiento y claridad en la aplicación y ejecución del ALC simultáneamente suscrito, a partir del cual se facilitan los procesos conducentes a contrarrestar las distorsiones del mercado, obtener la efectiva liberación comercial frente a los Estados de la AELC y hacer efectivo el trato igualitario entre los inversionistas y las naciones. Todo esto permite llevar a la práctica objetivos superiores tan importantes, como los indicados anteriormente.

Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad tanto de la Ley 1513 de 2012 como del instrumento internacional que aprueba.

 

4.        Salvamento de voto

La magistrada María Victoria Calle Correa manifestó su salvamento de voto respecto de la anterior decisión, toda vez que, en su concepto, no se cumplió con el aviso previo y en sesión diferente, que indicara la fecha determinada o determinable de la sesión en la que se debatiría y votaría sobre el proyecto de ley aprobatoria del Memorando de Entendimiento objeto de control, por lo cual la Ley 1513 de 2012 ha debido ser declarada inexequible por violación del inciso final del artículo 160 de la Constitución.

En efecto, observó que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 29 de noviembre de 2011, primero se anuncia el proyecto de ley  “para la sesión Plenaria del día 30 de noviembre de 2011 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o de actos legislativos”, lo cual, a su juicio, no da certeza acerca de la sesión determinada o determinable en la que se consideraría el respectivo proyecto de ley, la que finalmente se realizó el 5 de diciembre de 2011, sin que pudiera preverse que ese día iba a llevarse a cabo su aprobación. En esas condiciones estima que no se cumplió en debida forma con el requisito constitucional del aviso previo de discusión y votación del respectivo proyecto de ley exigido por el inciso final del artículo 160 de la Carta y por tanto, se configura un vicio de forma que conducía a que se devolviera la ley al Congreso para subsanar el vicio.

 

La Corte Constitucional se pronunció acerca de la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el legislador en relación con las tierras que pueden ser objeto de restitución a las víctimas del conflicto armado interno

           

 

1.        Norma s acusadas

LEY 1448 DE 2011

(Junio 10)

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 28. DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. Las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente Ley, tendrán entre otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:

1. Derecho a la verdad, justicia y reparación.

2. Derecho a acudir a escenarios de diálogo institucional y comunitario.

3. Derecho a ser beneficiario de las acciones afirmativas adelantadas por el Estado para proteger y garantizar el derecho a la vida en condiciones de dignidad.

4. Derecho a solicitar y recibir atención humanitaria.

5. Derecho a participar en la formulación, implementación y seguimiento de la política pública de prevención, atención y reparación integral.

6. Derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial.

7. Derecho a la reunificación familiar cuando por razón de su tipo de victimización se haya dividido el núcleo familiar.

8. Derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional.

9. Derecho a la restitución de la tierra si hubiere sido despojado de ella, en los términos establecidos en la presente Ley.

10. Derecho a la información sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen en la presente Ley.

11. Derecho a conocer el estado de procesos judiciales y administrativos que se estén adelantando, en los que tengan un interés como parte o intervinientes.

12. Derecho de las mujeres a vivir libres de violencia.

ARTÍCULO 70. El Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.

ARTÍCULO 72. ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE LOS DESPOJADOS. El Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente.

Las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación.

En el caso de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación.

La restitución jurídica del inmueble despojado se realizará con el restablecimiento de los derechos de propiedad o posesión, según el caso. El restablecimiento del derecho de propiedad exigirá el registro de la medida en el folio de matrícula inmobiliaria. En el caso del derecho de posesión, su restablecimiento podrá acompañarse con la declaración de pertenencia, en los términos señalados en la ley.

En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no sea posible ninguna de las formas de restitución.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los (6) seis meses siguientes a la expedición de la presente ley.

ARTÍCULO 73. PRINCIPIOS DE LA RESTITUCIÓN. La restitución de que trata la presente ley estará regida por los siguientes principios:

1. Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas;

2. Independencia. El derecho a la restitución de las tierras es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho;

3. Progresividad. Se entenderá que las medidas de restitución contempladas en la presente ley tienen como objetivo el de propender de manera progresiva por el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas;

4. Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad;

5. Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá por la titulación de la propiedad como medida de restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución o compensación;

6. Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas;

7. Participación. La planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reintegración a la comunidad contará con la plena participación de las víctimas;

8. Prevalencia constitucional. Corresponde a las autoridades judiciales de que trata la presente ley, el deber de garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan un vínculo especial constitucionalmente protegido, con los bienes de los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial.

ARTÍCULO 74. DESPOJO Y ABANDONO FORZADO DE TIERRAS. Se entiende por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia.

Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75.

La perturbación de la posesión o el abandono del bien inmueble, con motivo de la situación de violencia que obliga al desplazamiento forzado del poseedor durante el período establecido en el artículo 75, no interrumpirá el término de prescripción a su favor.

El despojo de la posesión del inmueble o el desplazamiento forzado del poseedor durante el período establecido en el artículo 75 no interrumpirá el término de usucapión exigido por la normativa. En el caso de haberse completado el plazo de posesión exigido por la normativa, en el mismo proceso, se podrá presentar la acción de declaración de pertenencia a favor del restablecido poseedor.

Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su derecho de dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación. En estos casos el Magistrado deberá acoger el criterio sobre la Unidad Agrícola Familiar como extensión máxima a titular y será ineficaz cualquier adjudicación que exceda de esta extensión.

El propietario o poseedor de tierras o explotador económico de un baldío, informará del hecho del desplazamiento a cualquiera de las siguientes entidades: la Personería Municipal, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Agraria, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que se adelanten las acciones a que haya lugar.

PARÁGRAFO. La configuración del despojo es independiente de la responsabilidad penal, administrativa, disciplinaria, o civil, tanto de la persona que priva del derecho de propiedad, posesión, ocupación o tenencia del inmueble, como de quien realiza las amenazas o los actos de violencia, según fuere el caso.

ARTÍCULO 75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.

ARTÍCULO 76. REGISTRO DE TIERRAS PRESUNTAMENTE DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE. Créase el “Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente” como instrumento para la restitución de tierras a que se refiere esta ley. En el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación, así como el período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.

El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. La conformación y administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley.

La inscripción en el registro procederá de oficio, o por solicitud del interesado. En el registro se determinará el predio objeto del despojo o abandono forzado, la persona y el núcleo familiar del despojado o de quien abandonó el predio. Cuando resulten varios despojados de un mismo predio o múltiples abandonos, la Unidad los inscribirá individualmente en el registro. En este caso se tramitarán todas las solicitudes de restitución y compensación en el mismo proceso.

Una vez recibida la solicitud de inscripción de un predio en el registro por la parte interesada, o iniciado el trámite de oficio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, comunicará de dicho trámite al propietario, poseedor u ocupante que se encuentre en el predio objeto de registro, a fin de que pueda aportar las pruebas documentales que acrediten la propiedad, posesión u ocupación de dicho predio de buena fe, conforme a la ley. Esta Unidad tiene un término de sesenta (60) días, contado a partir del momento en que acometa el estudio conforme con el inciso segundo de este artículo, para decidir sobre su inclusión en el Registro. Este término podrá ser prorrogado hasta por treinta (30) días, cuando existan o sobrevengan circunstancias que lo justifiquen.

La inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este Capítulo.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá acceso a todas las bases de datos sobre las víctimas de despojo o abandono forzado, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de los catastros descentralizados, de las notarías, del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de las oficinas de registro de instrumentos públicos, entre otros.

Para estos efectos, las entidades dispondrán de servicios de intercambio de información en tiempo real con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con base en los estándares de seguridad y políticas definidas en el Decreto 1151 de 2008 sobre la estrategia de Gobierno en Línea.

En los casos en que la infraestructura tecnológica no permita el intercambio de información en tiempo real, los servidores públicos de las entidades y organizaciones respectivas, deberán entregar la información en el término máximo de diez (10) días, contados a partir de la solicitud. Los servidores públicos que obstruyan el acceso a la información o incumplan con esta obligación incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

PARÁGRAFO 1o. Las autoridades que reciban información acerca del abandono forzado y de despojo de tierras deben remitir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, al día hábil siguiente a su recibo, toda la información correspondiente con el objetivo de agilizar la inscripción en el registro y los procesos de restitución.

PARÁGRAFO 2o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas deberá permitir el acceso a la información por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de garantizar la integridad e interoperatividad de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

ARTÍCULO 77. PRESUNCIONES DE DESPOJO EN RELACIÓN CON LOS PREDIOS INSCRITOS EN EL REGISTRO DE TIERRAS DESPOJADAS. En relación con los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se tendrán en cuenta las siguientes presunciones:

1. Presunciones de derecho en relación con ciertos contratos. Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume de derecho que existe ausencia de consentimiento, o causa ilícita, en los negocios y contratos de compraventa o cualquier otro mediante el cual se transfiera o se prometa transferir un derecho real, la posesión u ocupación sobre el inmueble objeto de restitución, celebrados durante el periodo previsto en el artículo 75, entre la víctima de este, su cónyuge, compañero o compañera permanente, los familiares o mayores de edad con quienes conviva, sus causahabientes con las personas que hayan sido condenadas por pertenencia, colaboración o financiación de grupos armados que actúan por fuera de la ley cualquiera que sea su denominación, o por narcotráfico o delitos conexos, bien sea que estos últimos hayan actuado por sí mismos en el negocio, o a través de terceros. La ausencia de consentimiento en los contratos y negocios mencionados en este numeral genera la inexistencia del acto o negocio de que se trate y la nulidad absoluta de todos los actos o negocios posteriores que se celebren sobre la totalidad o una parte del bien.

2. Presunciones legales en relación con ciertos contratos. Salvo prueba en contrario, para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume que en los siguientes negocios jurídicos hay ausencia de consentimiento o de causa lícita, en los contratos de compraventa y demás actos jurídicos mediante los cuales se transfiera o se prometa transferir un derecho real, la posesión o la ocupación sobre inmuebles siempre y cuando no se encuentre que la situación está prevista en el numeral anterior, en los siguientes casos:

a. En cuya colindancia hayan ocurrido actos de violencia generalizados, fenómenos de desplazamiento forzado colectivo, o violaciones graves a los derechos humanos en la época en que ocurrieron las amenazas o hechos de violencia que se alega causaron el despojo o abandono, o en aquellos inmuebles en donde se haya solicitado las medidas de protección individuales y colectivas relacionadas en la Ley 387 de 1997, excepto en aquellos casos autorizados por la autoridad competente, o aquellos mediante el cual haya sido desplazado la víctima de despojo, su cónyuge, compañero o compañera permanente, los familiares o mayores de edad con quienes convivía o sus causahabientes.

b. Sobre inmuebles colindantes de aquellos en los que, con posterioridad o en forma concomitante a las amenazas, se cometieron los hechos de violencia o el despojo se hubiera producido un fenómeno de concentración de la propiedad de la tierra en una o más personas, directa o indirectamente; sobre inmuebles vecinos de aquellos donde se hubieran producido alteraciones significativas de los usos de la tierra como la sustitución de agricultura de consumo y sostenimiento por monocultivos, ganadería extensiva o minería industrial, con posterioridad a la época en que ocurrieron las amenazas, los hechos de violencia o el despojo.

c. Con personas que hayan sido extraditadas por narcotráfico o delitos conexos, bien sea que estos últimos hayan actuado por sí mismos en el negocio, o a través de terceros.

d. En los casos en los que el valor formalmente consagrado en el contrato, o el valor efectivamente pagado, sean inferiores al cincuenta por ciento del valor real de los derechos cuya titularidad se traslada en el momento de la transacción.

e. Cuando no se logre desvirtuar la ausencia de consentimiento en los contratos y negocios mencionados en alguno de los literales del presente artículo, el acto o negocio de que se trate será reputado inexistente y todos los actos o negocios posteriores que se celebren sobre la totalidad o parte del bien estarán viciados de nulidad absoluta.

f. Frente a propiedad adjudicada de conformidad con la Ley 135 de 1961 y el Decreto 561 de 1989, a empresas comunitarias, asociaciones o cooperativas campesinas, cuando con posterioridad al desplazamiento forzado se haya dado una transformación en los socios integrantes de la empresa.

3. Presunciones legales sobre ciertos actos administrativos. Cuando la parte opositora hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que un acto administrativo posterior legalizó una situación jurídica contraria a los derechos de la víctima. Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume legalmente que tales actos son nulos. Por lo tanto, el juez o Magistrado podrá decretar la nulidad de tales actos. La nulidad de dichos actos produce el decaimiento de todos los actos administrativos posteriores y la nulidad de todos los actos y negocios jurídicos privados que recaigan sobre la totalidad del bien o sobre parte del mismo.

4. Presunción del debido proceso en decisiones judiciales. Cuando el solicitante hubiere probado la propiedad, posesión u ocupación, y el posterior despojo de un bien inmueble, no podrá negársele su restitución con fundamento en que una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada otorgó, transfirió, expropió, extinguió o declaró la propiedad a favor de un tercero, o que dicho bien fue objeto de diligencia de remate, si el respectivo proceso judicial fue iniciado entre la época de las amenazas o hechos de violencia que originaron el desplazamiento y la de la sentencia que da por terminado el proceso de que trata esta ley.

Para efectos probatorios dentro del proceso de restitución, se presume que los hechos de violencia le impidieron al despojado ejercer su derecho fundamental de defensa dentro del proceso a través del cual se legalizó una situación contraria a su derecho. Como consecuencia de lo anterior, el juez o Magistrado podrá revocar las decisiones judiciales a través de las cuales se vulneraron los derechos de la víctima y a ordenar los ajustes tendientes a implementar y hacer eficaz la decisión favorable a la víctima del despojo.

5. Presunción de inexistencia de la posesión. Cuando se hubiera iniciado una posesión sobre el bien objeto de restitución, durante el periodo previsto en el artículo 75 y la sentencia que pone fin al proceso de que trata la presente ley, se presumirá que dicha posesión nunca ocurrió.

ARTÍCULO 78. INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA. Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la prueba sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de restitución, salvo que estos también hayan sido reconocidos como desplazados o despojados del mismo predio.

ARTÍCULO 84. CONTENIDO DE LA SOLICITUD. La solicitud de restitución o formalización deberá contener:

a) La identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos: la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o vereda, la identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación catastral, número de la cédula catastral.

b) La constancia de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.

c) Los fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.

d) Nombre, edad, identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo de personas solicitantes, según el caso.

e) El certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente el predio.

f) La certificación del valor del avalúo catastral del predio.

PARÁGRAFO 1o. Se garantizará la gratuidad a favor de las víctimas, de los trámites de que trata el presente artículo, incluyendo la exención del arancel judicial a que se refiere la Ley 1394 de 2010.

PARÁGRAFO 2o. En los casos en que no sea posible allegar con la solicitud los documentos contenidos a literales e) y f) del presente artículo, se podrán acreditar por cualquiera de los medios de prueba admisibles señalados en el Código de Procedimiento Civil su calidad de propietario, poseedor u ocupante de las tierras objeto de restitución.

ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad suficiente.

La sentencia deberá referirse a los siguientes aspectos, de manera explícita y suficientemente motivada, según el caso:

a. Todas y cada una de las pretensiones de los solicitantes, las excepciones de opositores y las solicitudes de los terceros;

b. La identificación, individualización, deslinde de los inmuebles que se restituyan, indicando su ubicación, extensión, características generales y especiales, linderos, coordenadas geográficas, identificación catastral y registral y el número de matrícula inmobiliaria.

c. Las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos para que inscriba la sentencia, en la oficina en donde por circunscripción territorial corresponda el registro del predio restituido o formalizado.

d. Las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos para que cancele todo antecedente registral sobre gravámenes y limitaciones de dominio, títulos de tenencia, arrendamientos, de la denominada falsa tradición y las medidas cautelares registradas con posterioridad al despojo o abandono, así como la cancelación de los correspondientes asientos e inscripciones registrales;

e. Las órdenes para que los inmuebles restituidos queden protegidos en los términos de la Ley 387 de 1997, siempre y cuando los sujetos a quienes se les restituya el bien estén de acuerdo con que se profiera dicha orden de protección;

f. En el caso de que procediera la declaración de pertenencia, si se hubiese sumado el término de posesión exigido para usucapir previsto por la normativa, las órdenes a la oficina de registro de instrumentos públicos para que inscriba dicha declaración de pertenencia;

g. En el caso de la explotación de baldíos, se ordenará al Incoder la realización de las adjudicaciones de baldíos a que haya lugar.

h. Las órdenes necesarias para restituir al poseedor favorecido en su derecho por la sentencia dentro del proceso de restitución, de acuerdo con lo establecido en la presente ley, cuando no se le reconozca el derecho de dominio en la respectiva providencia;

i. Las órdenes necesarias para que se desengloben o parcelen los respectivos inmuebles cuando el inmueble a restituir sea parte de uno de mayor extensión. El Juez o Magistrado también ordenará que los predios se engloben cuando el inmueble a restituir incluya varios predios de menor extensión;

j. Las órdenes pertinentes para que se haga efectivo cumplimiento de las compensaciones de que trata la ley, y aquellas tendientes a garantizar los derechos de todas las partes en relación con las mejoras sobre los bienes objeto de restitución;

k. Las órdenes necesarias para que la persona compensada transfiera al Fondo de la Unidad Administrativa el bien que le fue despojado y que fue imposible restituirle.

l. La declaratoria de nulidad de las decisiones judiciales que por los efectos de su sentencia, pierdan validez jurídica, de conformidad con lo establecido en la presente ley.

m. La declaratoria de nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, debatidos en el proceso, si existiera mérito para ello, de conformidad con lo establecido en esta ley, incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieran otorgado sobre el predio respectivo;

n. La orden de cancelar la inscripción de cualquier derecho real que tuviera un tercero sobre el inmueble objeto de restitución, en virtud de cualesquiera obligaciones civiles, comerciales, administrativas o tributarias contraídas, de conformidad con lo debatido en el proceso;

o. Las órdenes pertinentes para que la fuerza pública acompañe y colabore en la diligencia de entrega material de los bienes a restituir;

p. Las órdenes que sean necesarias para garantizar la efectividad de la restitución jurídica y material del bien inmueble y la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas;

q. Las órdenes y condenas exigibles de quienes hayan sido llamados en garantía dentro del proceso a favor de los demandantes y/o de los demandados de buena fe derrotados en el proceso;

r. Las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente ley;

s. La condena en costas a cargo de la parte vencida en el proceso de restitución de que trata la presente ley cuando se acredite su dolo, temeridad o mala fe;

t. La remisión de oficios a la Fiscalía General de la Nación en caso de que como resultado del proceso se perciba la posible ocurrencia de un hecho punible.

PARÁGRAFO 1o. Una vez ejecutoriada la sentencia, su cumplimiento se hará de inmediato. En todo caso, el Juez o Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia, aplicándose, en lo procedente, el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil. Dicha competencia se mantendrá hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso.

PARÁGRAFO 2o. El Juez o Magistrado dictará el fallo dentro de los cuatro meses siguientes a la solicitud. El incumplimiento de los términos aplicables en el proceso constituirá falta gravísima.

PARÁGRAFO 3o. Incurrirá en falta gravísima el funcionario que omita o retarde injustificadamente el cumplimiento de las órdenes contenidas en el fallo o no brinde al Juez o al Magistrado el apoyo requerido por este para la ejecución de la sentencia.

PARÁGRAFO 4o. El título del bien deberá entregarse a nombre de los dos cónyuges o compañeros permanentes, que al momento del desplazamiento, abandono o despojo, cohabitaban, así al momento de la entrega del título no están unidos por ley.

ARTÍCULO 99. CONTRATOS PARA EL USO DEL PREDIO RESTITUIDO. Cuando existan proyectos agroindustriales productivos en el predio objeto de restitución y con el propósito de desarrollar en forma completa el proyecto, el Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar, mediante el trámite incidental, la celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio del restituido o restituidos, y que el opositor haya probado su buena fe exenta de culpa en el proceso.

Cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa, el Magistrado entregará el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y se destine el producido del proyecto a programas de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio, incluyendo al beneficiario de la restitución.

El Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y que estos obtengan una retribución económica adecuada.

ARTÍCULO 120. RÉGIMEN PENAL. El que obtenga la inscripción en el registro de tierras despojadas alterando o simulando deliberadamente las condiciones requeridas para su inscripción, u ocultando las que la hubiesen impedido, incurrirá en prisión de ocho (8) a doce (12) años. De la misma manera, el servidor público que teniendo conocimiento de la alteración o simulación fraudulenta, facilite, o efectúe la inscripción en el registro de tierras despojadas, incurrirá en la misma pena e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de diez (10) a veinte (20) años.

Las mismas penas se impondrán al que presente ante el Tribunal solicitud de restitución de tierras en desarrollo de las disposiciones de esta ley, sin tener la calidad de despojado, o a quien presente oposición a una solicitud de restitución, a través de medios fraudulentos o documentos falsos y a quien emplee en el proceso pruebas que no correspondan con la realidad.

Quienes acudan al proceso y confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el proceso se harán beneficiarios al principio de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal.

ARTÍCULO 207. Cualquier persona que demande la condición de víctima en los términos del artículo 3o de la presente ley, que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda restitución o reubicación como medida reparadora, sin que su situación jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y siguientes de la presente ley, o en las normas que las modifiquen, sustituyan o adicionen, perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de esta ley.

Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dicha conducta.

 

2.        Decisión

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE las expresiones “si hubiere sido despojado de ella” y “de los despojados”, “despojado” y “el despojado” contenidas en los artículos 28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas expresiones incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las víctimas forzadas al abandono de sus bienes.

 

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE las expresiones “de la tierra”, “inmuebles”, “de las tierras”, “de los inmuebles”, “del inmueble” y “de tierras” contenidas en los artículos 70, 72, 73 y 75 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.

 

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “El propietario o poseedor de tierras” contenida en el inciso 7º del artículo 74; la expresión “que fueran propietarias o poseedoras de predios”, contenida en el inciso 1º del artículo 75;  las expresiones “la propiedad, posesión u ocupación”, contenidas en el inciso 4 del artículo 76, en los numerales 3 y 4 del artículo 77, y en el inciso 1º del artículo 78; la  expresión “propietario, poseedor u ocupante”  contenida en el parágrafo 2º del artículo 84;  y la expresión “propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío” contenida en el artículo 91, todas ellas de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.

 

CUARTO.- INHIBIRSE  para pronunciarse de fondo en relación con la expresión “explotador económico de un baldío” contenida en el inciso 7 del artículo 74; la expresión “explotadoras de baldíos” contenida en el inciso 1º del artículo 75; y la expresión “explotación de baldíos” contenida en el literal g. del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso quinto del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.

 

SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “opositora” contenida en el artículo 77 numeral 3 de la Ley 1448 de 2011, y exequible la expresión “parte” contenida en el mismo segmento normativo, en el entendido de que se refiere a los solicitantes víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.

 

SEPTIMO.- Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y tercero  del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.

 

OCTAVO.- INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo en relación con el inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

NOVENO.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 3 del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011.

 

DÉCIMO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

En primer lugar, la Corte Constitucional examinó los cargos formulados por omisión legislativa relativa en contra de (i) el artículo 28, numeral 9 parcial, en concordancia con el artículo 72 parcial de la Ley 1448 de 2011, por no incluir en su regulación los bienes abandonados; (ii) los artículos 70, 72, 73 y 75 parciales de la Ley 1448 de 2011 por no incluir estas normas los bienes muebles; y (iii) los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011 por no incluir a los tenedores y ocupantes.

(i) En relación con el artículo 28, numeral 9, parcial y el artículo 72, parcial de la Ley 1448 de 2011, la Corte consideró que no se configura la omisión legislativa planteada, tal y como se alega en la demanda, sino que se trata más bien de la ausencia de una interpretación sistemática por parte de los demandantes con el resto de las expresiones acusadas y con el resto de la normativa sobre restitución contenida en la Ley 1448 de 2011. En efecto, a los demandantes les asiste razón al evidenciar que existen falencias de técnica legislativa por parte del Legislador al momento de regular los artículos 28 y 72, en cuanto hizo mención solo a los bienes despojados, olvidando en esa norma referirse expresamente a los bienes abandonados de manera forzada, de una interpretación sistemática de estos artículos con las demás normas que regulan la restitución a víctimas en la Ley 1448 de 2011, la Sala colige la expresa voluntad del Legislador de incluir para efectos de la restitución tanto a los bienes despojados como a los abandonados forzadamente.

Así, en los artículos 28-9, 72 inciso primero, 74, 75, 76 y 79 la misma ley se refiere a los conceptos de bienes despojados, usurpados o abandonados, y reconoce los procesos de formalización de títulos respecto de despojados y de quienes abandonaron en forma forzada sus predios, el registro de tierras despojadas o abandonadas y en algunos de ellos hace referencia específica a estas dos clases de bienes (despojados y abandonados) indistintamente, como el 72, inciso primero, 75, 76 y 79. De esta manera, si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro que ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y de abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento forzado.  En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan –arts.28 y 72- dejan ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en el marco de la Ley 1448 de 2011.

Por lo anterior, las normas demandadas no exhiben una omisión legislativa genuina, en la medida que basta comparar los textos de los artículos 28-9 y 75 de la Ley para comprobar que no existe la omisión planteada. Para la Corte, es claro que los derechos enunciados en los artículos 28, numeral 9 y 72 cobijan a los desplazados que abandonaron sus predios por la presión o a la fuerza. A su vez, el registro, que es el principal instrumento de restitución, se denomina “Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, esto quiere decir que el registro es tanto para tierras despojadas como abandonadas forzosamente. En este sentido, se deduce que el legislador al usar la expresión “tierras despojadas”  no descarta a las tierras abandonadas, dado que ello se entiende de manera tácita.

De esta manera, no obstante que la Corte constata que de una interpretación sistemática de las expresiones demandadas con el resto de la normativa sobre restitución, se colige que la voluntad del Legislador fue incluir también a las víctimas que se vieron forzadas a abandonarlo todo como beneficiarias de la restitución, es posible que, tal y como lo advierten los demandantes y algunos intervinientes, se pueda entender excluido el concepto de víctimas forzadas al abandono de sus bienes, ya que las expresiones demandadas no consagraron expresamente a estas víctimas forzadas al abandono o a los bienes abandonados como beneficiarios de restitución, lo cual constituye una interpretación inconstitucional que debe necesariamente excluirse del ordenamiento jurídico por implicar la vulneración de los derechos de las víctimas, que han sido forzadas a abandonar sus bienes, a obtener la debida restitución. Por esta razón, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas de los artículos 28.9 y 72 de la Ley 1448 de 2011, de manera que incluya a las víctimas forzadas al abandono de sus bienes.

(ii) En cuanto a la omisión legislativa relativa alegada respecto de los artículos 70, 72, 73 y 75, parciales de la Ley 1448 de 2011, la Corte aceptó que les asiste parcialmente razón a los demandantes, en cuanto alegan que el Estado tiene la obligación de reparar integralmente a las víctimas, y que ello implica la adopción de medidas para restablecer los derechos conculcados a ésta por la ocurrencia del daño, lo cual no se logra solamente garantizando la restitución de los bienes inmuebles que les han sido usurpados, despojados o han sido abandonados, sino que es necesario también que en la reparación el Estado tenga en cuenta los demás daños patrimoniales que se le han causado a las víctimas.  Sin embargo, encuentra la Sala que yerran al considerar que la única vía para la reparación de los bienes muebles debe ser necesariamente la medida de restitución, por cuanto la reparación integral cuenta con otras vías como la indemnización, en donde el Estado debe tener en cuenta necesariamente el daño patrimonial causado a las víctimas por el despojo, usurpación o abandono forzado de sus bienes muebles, tales como vehículos, maquinaria, equipos de trabajo, semovientes, entre otros.

Por consiguiente, para la Corte no se configura la omisión legislativa relativa alegada por la demanda, por cuanto (a) no existe el mandato imperativo de orden constitucional de que la reparación de bienes muebles se dé necesariamente por la vía de la restitución; (b) no se genera por tanto una tratamiento desigual negativo; y (c) no existe el déficit de protección constitucional alegado frente a la reparación de los bienes muebles, ya que no fue la voluntad del Legislador dejar por fuera de la reparación integral a los bienes muebles, sino que éstos deben ser reparados por otras vías diferentes a la restitución, como a través de medidas compensatorias como la indemnización.

(iii) Respecto del cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa aducida en relación con los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 84 y 91 de la Ley 1448 de 2011, por no incluir a los tenedores y ocupantes, la Corporación consideró que no estaba llamado a prosperar, porque es equivocado sostener que la restitución debe proceder independientemente del título jurídico o vínculo jurídico que tengan las víctimas con los bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados forzadamente, ya que la restitución es posible que proceda jurídicamente respecto de los que ostentan la calidad o el título de propietarios, poseedores u ocupantes. Así, si bien a la víctima que ostenta la calidad de tenedor se le puede proteger de distintas maneras, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, en materia de vivienda y de contratos de arrendamiento, de aparcería y similares, no se le puede restituir, en estricto sentido jurídico, por cuanto la tenencia implica un título precario que no tiene el alcance jurídico para dar lugar a la restitución del bien inmueble, aunque sí se le puede proteger a la víctima través de otras medidas de reparación integral, tales como la indemnización. De esta manera, si bien no es posible la restitución de la simple tenencia, ya que esto implicaría imponer coercitivamente un acuerdo de voluntades, olvidando la trascendencia de la autonomía de la voluntad en el ordenamiento jurídicos, sí es procedente y necesario que se protejan los derechos de las víctimas tenedores, en el momento en que tienen todavía la tenencia, o a través de otros mecanismos diferentes a la restitución, como la indemnización, cuando han sido despojados, usurpados o forzados a abandonar dicha tenencia.

En este sentido, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, a la víctima que ostenta al momento de la reparación la calidad de tenedor se le puede proteger su derecho de tenencia, y a la víctima que ostentaba un derecho de tenencia del cual fue despojado, usurpado o forzado a abandonarla, se le puede reparar a través de otras vías diferentes a la restitución, como a través de la indemnización. Por tanto, el tenedor víctima del conflicto no queda desprotegido, ya que este puede reivindicar su derecho de reparación integral consagrado en la Ley 1448 de 2011 para obtener indemnizaciones, más no para obtener la restitución, ya que en estricto sentido jurídico las normas que regulan la restitución no pueden serle aplicables al mero tenedor.

Para la Corte, el legislador no omitió la figura del “tenedor” como un titular del derecho a la restitución, vulnerando los derechos de las víctimas, por cuanto el tenedor no es beneficiario en sentido estricto de la restitución, aunque sí lo pueden y lo deben cobijar otras medidas de reparación integral, como la indemnización. Tampoco concuerda esta Corporación con que los apartes demandados sean violatorios de los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y de los derechos adquiridos por los tenedores despojados o que abandonaron los bienes sobre los cuales ejercían tenencia en razón a la presión ejercida sobre éstos, por parte de fuerzas ilegales, por cuanto estas víctimas no quedan desprotegidas ni por fuera de la reparación integral que prevé la Ley 1448 de 2011 a través de otros mecanismos diferentes a los de la restitución, como la indemnización, y demás medidas de reparación que prevé esa normativa, sin perjuicio de concurrencia a la vía judicial.

De otra parte, la Corte observó que no se puede presumir que se está ante un escenario de dos situaciones análogas, homologando la situación jurídica del propietario y del poseedor, con la del tenedor, olvidando que se trata de figuras jurídicas distintas que ameritan regulaciones y consecuencias jurídicas diferentes, frente a las cuales el legislador puede aplicar, dentro de los límites de su amplia libertad de configuración normativa, como lo hizo en el caso de la Ley 1448 de 2011, regímenes legales distintos, sin que ello implique vulneración del derecho a la igualdad, y sin que ello conlleve por tanto un tratamiento desigual discriminatorio basado en razones sospechosas desde el punto de vista constitucional, y sin que ello implique afectar o dejar un déficit de protección a los derechos de los tenedores.

En segundo lugar, la Corte determinó que la expresión demandada contenida en el inciso 5 del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 es constitucional por cuanto consagra como condición la inscripción de un predio en el Registro de Tierras como requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución, lo cual no atenta contra el acceso a la justicia, y supera el test de razonabilidad que ha fijado la Corte en este tipo de casos, siendo una medida con una finalidad constitucional, adecuada, idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto, para alcanzar los fines de restitución que se propone la norma. De igual modo, no considera que el requisito de procedibilidad consagrado por el inciso 5 del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 afecte el derecho a la justicia de las víctimas de despojo, usurpación o abandono forzado de tierras originado en el conflicto armado, y que no constituye un obstáculo en relación con la efectividad y acceso al derecho a la restitución de tierras, como lo afirman los demandantes, sino que por el contrario, constituye un requisito razonable, proporcionado, necesario y que más que obstaculizar lo que hace es propender a la racionalización, efectividad y garantía de los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación y restitución como parte preferente y principal de la misma. En este mismo sentido, la inscripción en el registro de tierras despojadas, no viola el acceso a la justicia y el debido proceso, por cuanto dicha inscripción que se encuentra  a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD), no queda al arbitrio y discrecionalidad de esa unidad, como alegan los demandantes. Así, la UAEGRTD no puede obrar en ningún momento de manera discrecional ni arbitraria, lo cual es un supuesto de los demandantes, ya que tiene que respetar la Constitución y la ley, así como el procedimiento, los criterios y términos fijados para dicha inscripción. Y, en todo caso, a las víctimas les asiste el pleno derecho de realizar el seguimiento y controvertir las actuaciones surtidas por esta Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas.

En tercer lugar, la Corte encontró que en relación con el cargo formulado contra la expresión opositora contenida en el numeral 3 del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, por violación del debido proceso, acceso a la justicia y a la reparación de la parte solicitante, les asiste razón a los demandantes, ya que la expresión opositora, contenida en el artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, establece una presunción de despojo en favor de los opositores que es contraria a los derechos de restitución de las víctimas, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Sin embargo, considera la Corte que esta expresión constituye un yerro de técnica legislativa, un error grave en la redacción de la norma, pues de la lectura de este precepto se colige claramente, que ese no es de ninguna manera el  espíritu de la norma, ni la voluntad del Legislador, sino que muy por el contrario, la presunción que consagra el precepto está concebida material y realmente en favor de la parte solicitante o de la víctima y que al quedar consagrado en favor de la parte opositora, se desnaturaliza por completo el significado semántico, el sentido natural y el alcance normativo del precepto.

En efecto, tal como quedó plasmada la expresión “opositora” contenida en el artículo 77 numeral 3, de la Ley 1448 de 2011, establece una presunción de despojo a favor de los opositores que es contradictoria, incoherente con la finalidad de la norma, y contraria a los derechos de restitución de las víctimas, el debido proceso y el acceso a la justicia. Así, la inclusión de la expresión “opositora” contraría los fines de la ley de víctimas, pues genera confusión e implica el riesgo de que no se garantice la adopción de medidas requeridas para la restitución jurídica y material a favor de las víctimas, a partir del contenido literal de esta presunción, de conformidad con el cual se está favoreciendo a la “parte opositora”, siendo obligación del solicitante o de la víctima, desvirtuar dicha presunción. En este orden de ideas, esta presunción tal y como quedó consagrada, es contraria al propósito de las demás presunciones del artículo, que favorecen al solicitante o a la víctima, en la medida que probada la relación jurídica con la tierra y el despojo o abandono, se invierte la carga de la prueba, siendo obligación del opositor desvirtuar dicha presunción. Por estas mismas razones, esta expresión es contraria el principio de restitución como medida preferente de reparación integral para las víctimas, establecido en el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011. En consecuencia, es claro que la redacción de la norma contenida en el artículo 77 numeral 3 está en contradicción con las normas constitucionales, vulnerando el derecho a la reparación, y limitando el acceso efectivo de las víctimas a obtener la restitución, en la medida que establece la presunción para el derecho a la restitución  en cabeza de la parte opositora, aún cuando ello contraríe los intereses de la víctima.

Por consiguiente, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la expresión “opositora” contenida en el numeral 3 del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, y declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “parte” contenida en la misma normativa, en el entendido de que se refiere a los solicitantes víctimas de despojo o abandono forzado de bienes.

En cuarto lugar, la Corte constató que en relación con el inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, existe ineptitud sustantiva de la demanda, ya que el libelo no se refirió con cargos claros, específicos, pertinentes y suficientes respecto de este precepto, cuyo contenido y alcance normativo da lugar a diferentes interpretaciones que la demanda no logra identificar plenamente y respecto de las cuales no consigue consolidar cargos por inconstitucionalidad. Por lo tanto, el examen se restringió a los incisos primero y tercero de esta disposición.

En cuanto a los citados incisos, la Corporación consideró que las preocupaciones planteadas por los demandantes, válidas desde el punto de vista de la protección de los derechos de las víctimas a la restitución, no son objeciones que lo sean desde el punto de vista constitucional, por cuanto o bien no se derivan del contenido y alcance normativo de la norma, sino que son riesgos que los demandantes ven en la aplicación de la norma, o bien son hipótesis que no se deducen del alcance normativo del precepto demandado. En este sentido, observó que la norma trae una serie de exigencias y condicionamientos para que pueda proceder la celebración del contrato de uso de predios objeto de restitución, contrato que no es obligatorio, como parecen entenderlo los demandantes, sino que es una posibilidad, una opción, que en todo caso debe ser solicitada por las partes de común acuerdo, dentro de trámite incidental y que debe ser autorizado de manera facultativa y potestativa por el magistrado encargado de la restitución del predio y quien actúa como garante de los derechos de las víctimas.

La Corte precisó que según lo dispuesto en la norma, para que el contrato de uso tenga lugar, debe mediar necesariamente la voluntad expresa y clara de las partes; debe ser autorizado por el magistrado que actúa como garante constitucional, especialmente de los derechos fundamentales de las víctimas, quienes son las que se encuentran en estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y están en la posición débil en el proceso de restitución y ante la eventualidad de la suscripción del contrato de uso; debe adelantarse un trámite incidental para tal efecto con el lleno de los requisitos materiales y procesales; debe probarse la buena fe exenta de culpa por parte del dueño del proyecto agroindustrial; debe reconocerse plenamente el derecho de dominio restituido a la víctima o víctimas; todo lo cual es desconocido o subvalorado por los demandantes. De esta forma, en criterio de la Corte solo cuando se cumplan todas estas condiciones, es cuando el magistrado podrá, por cuanto es una facultad o potestad que le otorga la ley, autorizar la celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo.

Adicionalmente, observó que, como lo indican algunos intervinientes, puede darse la situación de que algunas víctimas restituidas o beneficiarias no quieran volver o regresar a su predio por diferentes razones o motivos y prefieran obtener la renta de los mismos. De esta manera, para la Corte es claro que la norma, en estricto rigor, no introduce una injerencia que limite el derecho de propiedad, la libertad de oficio, el derecho al trabajo o el libre desarrollo de la personalidad, como lo alegan los demandantes. Además, no concuerda con los demandantes en el sentido de que esta norma discrimine entre beneficiarios en cuyos predios haya proyectos agroindustriales y los que no cuentan con estos proyectos, ya que el contrato de uso es una facultad o posibilidad que prevé la ley para que pacten las partes y sea autorizada por el magistrado que conoce del proceso de restitución, de manera que las víctimas restituidas pueden consentir o rechazar la celebración del contrato de uso que prevé el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011. En las dos situaciones se les está garantizando la restitución plena a las víctimas y se reconoce el pleno dominio como condición para la celebración de dicho contrato, de manera que no encuentra la Corte que se acredite la violación del derecho a la igualdad.

Finalmente, la norma prevé en el inciso tercero que el magistrado (i) velará por la protección de los derechos de las partes y (ii) velará para que éstos obtengan una retribución económica adecuada, disposición que debe entenderse en criterio de esta Corte, en plena armonía con la voluntad del Legislador en esta disposición, especialmente en favor de la efectividad de los derechos de las víctimas, es decir, en consonancia con la tarea del Magistrado encargado de la restitución y garante de los derechos de las víctimas, en términos de que la protección de los derechos será la de las víctimas y de que la retribución económica adecuada de que trata la norma es la que debe pagar el dueño del proyecto agroindustrial a la(s) víctima(s) restituida(s). En este sentido, la Corte señaló que el entendimiento constitucional de este segmento normativo es que el magistrado velará por la protección de los derechos de las víctimas y por la obtención de una retribución económica adecuada para éstas, teniendo en cuenta que no se trata de una situación en que las partes se encuentren en igualdad de condiciones, como en la clásica doctrina liberal del contrato, sino de otra en la que, como ya lo anotó la Corte, la víctima no solo se encuentra de manera general en estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, sino que dentro del proceso de restitución y ante la eventual celebración del contrato de uso, se encuentra en una posición de inferioridad y de desigualdad frente al productor agroindustrial.

La Corte insistió en que el último párrafo de la norma demandada, debe interpretarse en el sentido de que el magistrado debe ejercer efectivamente la protección de los derechos de las víctimas, y velar por una retribución económica justa y adecuada a la(s) víctima(s) restituida(s), ya que no se trata de una relación igualitaria, sino de una relación de una parte fuerte y poderosa económicamente, frente a una parte débil y vulnerable que ha sido despojada, usurpada o forzada a abandonar sus predios, y una interpretación contraria daría lugar a que la norma pueda entenderse como que favorece los intereses económicos de los dueños de los proyectos agroindustriales.    

 

De otra parte, la Corte no puede dejar de indicar, de manera categórica, que a partir de una interpretación sistemática de los incisos primero y tercero del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 con la Constitución y las leyes que protegen los derechos de las víctimas, especialmente con el articulado contenido en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, estos contratos de uso a los que alude el precepto demandado del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, deberán ser autorizados por el magistrado competente con pleno respeto y en armonía con las normas superiores y legales que consagran los derechos de las víctimas de despojo y abandono de tierras a la restitución, teniendo en cuenta, de manera especial, el enfoque de derechos diferencial sostenido por la jurisprudencia de esta Corte, del cual se deriva una protección especial en materia de restitución por la condición de género y para las comunidades indígenas, afrodescendientes y de las minorías étnicas, de manera que se tengan en cuenta las normas que prevén protecciones especiales para estas víctimas de despojo, las presunciones legales y de derecho que se han consagrado en favor de las mujeres y de los territorios colectivos de las comunidades indígenas, afrodescendientes y minorías étnicas, de manera que el Magistrado deberá tener necesariamente en cuenta la protección especial de estas víctimas con enfoque diferencial, y particularmente habrán de observar estos Magistrados que prima facie no procede la autorización de este tipo de contratos de uso en los territorios colectivos de comunidades étnicas, dada su especial naturaleza constitucional, legal y jurídica, las condiciones históricas de despojo, usurpación y explotación arbitraria a las que han sido sometidas, así como las limitantes de conservación ecológica y medio ambiental de dichos territorios.

Con fundamento en todo lo expuesto, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, advirtiendo que las consideraciones expuestas para adoptar esta decisión hacen parte de la ratio decidendi de este fallo y que por tanto son vinculantes para determinar el alcance normativo del precepto demandado.

En quinto lugar, la Corte consideró que en efecto, como lo aducen los demandantes, las causales de aplicación del principio de oportunidad que contempla el artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, desbordan los límites constitucionales impuestos al legislador en cuanto a los derechos a las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación. El artículo demandado establece como destinatarios de la aplicación del principio de oportunidad previsto en el Código de Procedimiento Penal a (i) quienes acudan al proceso de restitución de tierras; (ii) confiesen la ilegalidad de los títulos o el despojo de las tierras o de los derechos reclamados en el proceso de restitución de tierras; (iii) de manera que se hagan beneficiarios del principio de oportunidad.  Así mismo, este precepto fija ciertas condiciones para que puedan hacerse acreedores de tal beneficio: (i) acudir al proceso de restitución de tierras; (ii) confesar la ilegalidad de los títulos; (iii) confesar el despojo de las tierras; (iv) confesar la ilegalidad de los derechos reclamados en el proceso.

De entrada, la Corte advirtió que esta norma no trae exclusiones de la aplicación del principio de oportunidad para ser aplicado en procesos que se hayan originado en graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra, genocidio, conductas dolosas cuando la víctima sea un menor de 18 años. Igualmente, observó un vacío en relación con la participación de las víctimas en este proceso, para la aplicación del principio de oportunidad; así como una deficiencia respecto de la exigencia de prueba sobre la responsabilidad real confesada, ya que la aplicación del principio de oportunidad solo debe proceder si existe un mínimo de prueba sobre los delitos confesados. De manera general, la Corte constató que del alcance normativo del segmento analizado, la aplicación del principio de oportunidad se inserta dentro de un contexto de justicia transicional, lo cual sin embargo no es óbice para que tal aplicación no deba ceñirse a los postulados constitucionales, en particular, al respeto de los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral. En este contexto de justicia transicional, recabó que si bien el Legislador goza de una amplia potestad de configuración para el diseño de las causales que permiten la aplicación del principio de oportunidad, esta libertad de configuración no es absoluta y tiene claros límites constitucionales en los derechos de las víctimas de los delitos y el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves violaciones de los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

A juicio de la Corte, el inciso tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, que sustituye una adecuada estrategia de investigación, por la confesión y aplicación del principio de oportunidad, resulta con múltiples problemas constitucionales, ya que: (i) comporta la renuncia del Estado a investigar conductas delictivas que están relacionadas con graves violaciones de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario que han dado lugar al despojo, usurpación y abandono forzado de tierras, contraviniendo los mandatos constitucionales, la jurisprudencia de esta Corte y claros mandatos y estándares internacionales en la materia; (ii) la norma tiene como única estrategia investigativa la confesión del investigado en relación con la ilegalidad de los títulos y de los delitos que dieron lugar al despojo, usurpación o abandono forzado de tierras, puesto que la norma solo condiciona la aplicación del principio de oportunidad a que se confiesen los ilícitos relativos a los títulos o al despojo de tierras. (iii) Adicionalmente, la norma se aparta del principio de presunción de inocencia, ya que parte de una presunción de veracidad, renunciando a la necesidad de un mínimo de investigación y de prueba que permita colegir la autoría o participación en la conducta y su tipificación. De esta manera, no se exige en el precepto cuestionado, prueba mínima de responsabilidad y ni siquiera tipificación de la conducta, toda vez que se alude solamente, de manera general, a la confesión del participante dentro del proceso de restitución.

 

De otra parte, el inciso tercero del artículo 120 quebranta los límites constitucionales previstos para la aplicación del principio de oportunidad, por vulneración del principio de legalidad al constituir una disposición ambigua, puesto que: i) no exige que para la aplicación del principio de oportunidad, se corrobore la información expuesta por quien se presente con el fin de ser beneficiario del mismo; ii) no señala la obligación de investigar cuales fueron las circunstancias de ilegalidad en las cuales se adquirió o tomo posesión de los predios, esto es, la forma en la que se generó el despojo o desplazamiento de quienes tenían derechos sobre los predios frente a los cuales se adelanta el proceso de restitución; iii) no señala el deber de investigar los móviles del delito de desplazamiento, los autores del mismo, los cómplices, las estructuras macro criminales relacionadas con su ejecución, y los demás delitos que se pudieran haber configurado con el fin de desplazar o despojar a la población. Cabe mencionar que, en general, las prácticas que han causado el desplazamiento de la población consisten en graves violaciones a los derechos humanos e incluso delitos de lesa humanidad; iv) no establece ni delimita frente a qué delito se pueden aplicar el principio de oportunidad, lo que permitiría incluso que de acuerdo con lo establecido en el numeral anterior se dejen en la impunidad graves violaciones a los derechos humanos, así como delitos de lesa humanidad; v) no excluye de la aplicación del principio de oportunidad a las graves violaciones de derechos humanos.

En conclusión, la Corte encontró que la causal contenida en el inciso 3º del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, para la aplicación del principio de oportunidad, es contraria a los artículos 1° y 93 de la Constitución, así como a los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, comoquiera que se renuncia al deber de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de graves delitos, se viola el principio de legalidad y no se excluyen de su aplicación graves violaciones a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario. En consecuencia, procedió a declarar la inexequibilidad del mencionado inciso, por el cargo analizado.

En sexto y último lugar, la Corte declaró inexequible el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011, por cuanto resulta desproporcionado e irrazonable respecto de la protección de los derechos de las víctimas, al desconocer la calidad de víctima por una situación de hecho. Este precepto determina que (i) cualquier persona que demande la condición de víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, (ii) que utilice las vías de hecho para invadir; (iii) para usar o ocupar un predio, (iv) del que pretenda la restitución o reubicación como medida reparadora, (v) sin que su situación jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y siguientes de la Ley 1448 de 2011, o en las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen, (vi) perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011, (vii) lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dicha conducta.

Por su parte los artículos 91, 92 y siguientes de la Ley 1448 de 2011 a los que remite la norma, establecen regulaciones en torno a la restitución a las víctimas, de manera que el artículo 91 trata sobre el contenido del fallo de restitución de la propiedad, posesión u ocupación de baldíos; el artículo 92 trata sobre el recurso de revisión de la sentencia; el artículo 93 sobre las notificaciones; el 94 sobre las actuaciones y trámites inadmisibles; el 95 sobre acumulación procesal; el artículo 96 sobre información para la restitución; el artículo 97 sobre compensaciones en especie y reubicación; el 98 sobre pago de compensaciones; el artículo 99 sobre contratos para el uso del predio restituido; el artículo 100 sobre entrega del predio restituido; el artículo 101 sobre la protección de la restitución; y el 102 sobre el mantenimiento de la competencia después del fallo. De otra parte, el Capítulo III, del Título IV, de la Ley 1448 de 2011, a la cual se remite la norma demandada, al establecer que las víctimas que incurran en los actos prescritos por dicha norma, perderán los beneficios que establece dicho aparte normativo, se refiere nada más ni nada menos al capítulo que regula en su integridad la restitución de tierras, las acciones de restitución para los despojados –art.72-, los principios de la restitución –art.73-, el despojo y abandono forzado de tierras –art.74-, los titulares del derecho a la restitución –art.75-, el registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente –art.76-, las presunciones de despojo en relación con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas –art.77-, la inversión de la carga de la prueba –art.78-, la competencia para conocer de los procesos de restitución –art.79-, la competencia territorial –art.80-, la legitimación –art.81, la solicitud de restitución o formalización por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –art.82-, la solicitud de restitución o formalización por parte de la víctima –art.83-, el contenido de la solicitud –art.84-, el trámite de la solicitud –art.85-, la admisión de la solicitud –art. 86-, el traslado de la solicitud –art. 87-, las oposiciones –art. 88-, las pruebas –art. 89-, el periodo probatorio –art.90-, el contenido del fallo –art.91-, el recurso de revisión de la sentencia –art.92-, las notificaciones –art. 93-, las actuaciones y trámites inadmisibles –art.94-, la acumulación procesal –art.95-, la información para la restitución –art.96-, las compensaciones en especie y reubicación –art.97-, el pago de compensaciones –art.98-, los contratos para el uso del predio restituido –art.99-, la entrega del predio restituido –art. 100-, la protección de la restitución –art.101-, el mantenimiento de competencia después del fallo –art.102-, la Unidad Adminis trativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –arts. 103 a 113, las normas para las mujeres en los procesos de restitución –arts. 114 a 118, la creación de cargos –art.119-, y el régimen penal –art.120-, mecanismos reparativos en relación con los pasivos –art.121-, y normas especiales –art.122-.

Para la Corte lo anterior evidencia que el alcance normativo de esta disposición es realmente gravoso y lesivo para los derechos de las personas que demanden la condición de víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, y que incurran en vías de hecho como invadir, usar o ocupar un predio, respecto del cual pretendan la restitución o reubicación como medida reparatoria, sin que se haya resuelto su situación jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, ya que la norma prevé que la víctima perderá los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011, es decir, todos los beneficios que se puedan derivar del proceso de restitución de bienes usurpados, despojados o abandonados de que trata el capítulo que la Corte acaba de reseñar, y adicionalmente dispone que la anterior consecuencia jurídica se producirá sin que se excluya la aplicación de las demás normas vigentes que sancionen dichas conductas.

 

Por tanto, la Corte encuentra que el cargo debe prosperar ya que las consecuencias jurídicas que prevé la norma respecto del supuesto normativo relativo a la utilización de vías de hecho utilizadas por las víctimas del conflicto, en cuanto a la invasión, uso u ocupación de un predio, respecto del cual tengan pretensiones de restitución, son totalmente desproporcionadas e irrazonables. De esta manera, en criterio de esta Corte, si bien la norma puede atender un fin constitucional legítimo, como es el evitar el uso de medios ilegítimos e ilegales, para la consecución y reivindicación de un derecho, no se encuentra en armonía con el fin constitucional que prima facie debe atender la Ley 1448 de 2011, el cual es la protección y garantía de los derechos fundamentales de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, y en este caso específico, a la restitución como componente preferente y primordial de la reparación integral. Así el fin constitucional legítimo de tratar de evitar las vías y actuaciones de hecho para la reivindicación de los derechos de las víctimas, se encuentra en clara contradicción con el fin constitucional superior y que debe orientar de manera prevalente la Ley que nos ocupa, el cual es la protección y garantía de los derechos de las víctimas de graves delitos, como lo es primordialmente el derecho a la restitución.  De otra parte, la medida adoptada por la norma de sancionar a las víctimas con la pérdida de los derechos a la restitución, tampoco resulta adecuada, ni idónea, ni mucho menos necesaria, ni para la consecusión del fin constitucional de evitar la ocurrencia de vías de hecho para la reivindicación de derechos, puesto que para ello ya existen disposiciones normativas de carácter administrativo y judicial; ni mucho menos resulta adecuada, idónea o necesaria para alcanzar la finalidad constitucional relativa a la protección y garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, y especialmente a la restitución.

La Corte Constitucional precisó que esta decisión de inexequibilidad no implica que la Corte está aprobando o cohonestando con las vías de hecho utilizadas por las víctimas. Todo lo contrario, resaltó que (i) no desconoce, en ningún momento, la gravedad de la adopción de vías de hecho como mecanismo para la obtención de derechos por parte de las víctimas; (ii) reprocha la utilización de este tipo de medidas; (iii) trata de propender hacia unas condiciones materiales y jurídicas con el fin de que se supere este tipo de conductas y de cultura entre las víctimas; (iii) no desconoce la necesaria aplicación de las medidas administrativas, policivas o judiciales a que haya lugar en estos casos; (iv) pero que tampoco desconoce la condición de víctimas que siguen ostentando a pesar de la utilización de vías de hecho y los derechos que en tal calidad les corresponden.

 

4.        Salvamentos y aclaraciones de voto

La magistrada María Victoria Calle Correa, al igual que el Magistrado Nilson Elías Pinilla Pinilla salvaron el voto en relación con la decisión inhibitoria respecto del inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, toda vez que, a su juicio, se cumplían los requisitos para proferir un fallo de fondo sobre los cargos formulados respecto de toda la disposición, el cual ha debido ser declarado inconstitucional. En su concepto, ante el evento en que no se demuestre buena fe exenta de culpa por parte del opositor, la norma dispone que la Unidad Administrativa Especial de gestión de restitución de Tierras Despojadas recibirá de parte del magistrado el predio que se restituye a la víctima con un proyecto agroindustrial, para que dicha Unidad administre la explotación del mismo por un tercero, además los rendimientos que se obtengan por dicha explotación serán repartidos en programas colectivos a los vecinos, de modo que no se le permite a la víctima gozar plenamente de su derecho, por lo que se afecta su autonomía, al no poder explotar directamente su bien e impedir su reincorporación a las condiciones de las que disfrutaba antes del hecho del despojo. La Magistrada Calle Correa se reserva una aclaración de voto respecto del inciso primero del artículo 99 declarado exequible.

 

El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub se apartó de la decisión mayoritaria sobre los artículos 99, 120 y 207, por cuanto, a su juicio:

1. El artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 desconoce los derechos a la restitución y al retorno de las víctimas, pues obliga a las víctimas, que han sido despojadas de su tierras a ceder su explotación económica a favor de grandes proyectos agroindustriales, limitando de esta forma sus derecho de uso y goce e imposibilitando que la población en situación de desplazamiento forzado pueda retornar a sus hogares y reconstruir su proyecto de vida.  En este sentido, consideró que la norma vulnera claramente el artículo 64 de la Constitución que consagra no sólo el derecho fundamental a la tierra de la población campesina sino también la obligación del Estado de realizar acciones para elevar la calidad de vida de esta población, tales como garantizar “los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo” en los términos de la sentencia C 1006 de 2005 e igualmente de los fallos T-227 de 1997, SU – 1150 de 2000, T-327 de 2001, C-180 de 2005.

De igual manera, estimó que el artículo 99 transgrede el numeral 2.1 de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas de 2005, según el cual: “todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial”. Por el contrario, con una visión restrictiva del derecho de las víctimas a la restitución de sus tierras, la mayoría entendió que ello únicamente implica que el Estado tiene la obligación de reintegrarles sus títulos de dominio, mas no garantizar los derechos que la propiedad implica, especialmente el uso y el goce.

Resaltó que el objeto principal de la restitución de tierras es que las víctimas que sufrieron una situación de desplazamiento puedan optar por regresar a sus tierras, derecho que se vulnera al permitir que sean terceros quienes exploten económicamente su propiedad. En su sentir, la norma perpetua la situación de desplazamiento y desarraigo de la población rural, propiciando el debilitamiento de la cultura campesina en Colombia. Además consideró que trasgrede el principio rector 28 de los Desplazamientos Internos formulado en 1998 por las Naciones Unidas y la sección cuarta de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas de 2005, los cuales integran el bloque de constitucionalidad, así como también, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre derecho al retorno reconocido en las sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011. El magistrado no entiende cómo hace unos pocos días la Sala Plena en la sentencia C – 644 de 2012, declaró inexequible los artículos 60, 61 y 62 del Plan Nacional de Desarrollo que permitían que el Estado entregara inmuebles baldíos para proyectos agroindustriales, por considerar que “tales medidas resultan regresivas, pues propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos que se han efectuado en materia de titulación de tierras”, pero ahora avala la entrega de las tierras de las víctimas para estos mismos proyectos.

Por lo anterior, consideró que si la Corte declaró inconstitucionales los artículos que se relacionaban con la realización de proyectos agroindustriales en terrenos baldíos, con mayor razón debió haber declarado la inexequibilidad del artículo 99 de la ley 1448, pues además de desconocer el derecho al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, vulnera los principios básicos de la protección de las víctimas del desplazamiento reconocidos por el Derecho Internacional de los Derecho Humanos y por la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional. Además estimó que la decisión se opone a la sentencia C - 609 de 2012, en la cual se declaró exequible el artículo 44 de la misma Ley 1448 por cuanto la Corte reconoció la desigualdad de las víctimas para negociar los honorarios de sus apoderados judiciales, mientras que en este caso se concluyó que las víctimas sí tienen autonomía de la voluntad suficiente para negociar con las grandes empresas que desarrollan proyectos agroindustriales.

En relación con la decisión de la inhibición frente al segundo inciso del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, sostuvo que la demanda presentaba suficientes argumentos para que la Corte Constitucional hubiera adoptado una decisión de fondo, en su sentir, los cargos formulados cumplen los requisitos de certeza, pertinencia, claridad y suficiencia.

 

2. El inciso tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, referido al principio de oportunidad, era fundamental para el esclarecimiento de la verdad y la desarticulación y sanción de las organizaciones criminales que se dedican a la usurpación de tierras. El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub tampoco compartió que se haya declarado la inconstitucionalidad de la totalidad del inciso final del artículo 120 de la ley 1448 de 2011, pues considera que solamente se debió declarar inexequible la posibilidad de aplicar el principio de oportunidad al despojo de tierras y a las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio. Respecto del resto de casos, el legislador previó que el principio de oportunidad se puede convertir en una herramienta fundamental de política criminal para esclarecer la verdad sobre la titularidad de las tierras en relación con personas que confiesen la ilegalidad de los títulos o de los derechos reclamados en el proceso. Así mismo, el principio de oportunidad permite desmantelar las grandes organizaciones criminales que se dedican a la usurpación de la tierra, llevando a la justicia a los dirigentes de estos grupos criminales.

El magistrado recordó que el principio de oportunidad está consagrado en la propia Constitución y constituye una herramienta importante de la política criminal el Estado, por lo cual es un instrumento legítimo que busca realizar los derechos a la justicia y a la verdad. De otro lado, la aplicación del principio de oportunidad a quien colabore con la justicia confesando la ilegalidad de sus títulos, no es completamente novedosa ni puede considerarse ilegítima, pues los numerales 4, 5 y 14 del artículo 324 de la Ley 906 de 2004 consagran causales similares, que en todo caso no podrán aplicarse a infracciones al Derecho Internacional Humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio o en los cuales la víctima sea un menor de edad, lo cual garantiza el cumplimiento al principio de proporcionalidad. Por otro lado, consideró que la norma debía ser declarada constitucional para respetar el principio democrático, pues el propio artículo 250 de la Constitución Política le otorga la competencia al Congreso para fijar los eventos en los cuales procede la aplicación del principio de oportunidad.

 

3. El artículo 207 de la ley 1448 que prohibía la utilización de la violencia como medio para la restitución de las tierras resultaba fundamental para evitar graves alteraciones del orden público que impedirían la aplicación de la Ley. Para el magistrado Pretelt Chaljub, el artículo 207 que impedía que cualquier persona que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda restitución pierda los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de la ley, debió haberse declarado exequible, ya que si bien está de acuerdo con la desproporción de la sanción, considera que la misma pretende evitar que se utilice la violencia para la recuperación de las tierras.

En su opinión, permitir que se utilicen las vías de hecho para el retorno puede afectar la estabilidad y el orden público, continuar con la cadena de violencia que ha sufrido nuestro país durante muchas décadas por las disputas originadas en el acceso a la tierra. Por lo anterior, en respeto del principio democrático, la Corte Constitucional debió haber declarado la exequibilidad de la norma en el entendido que no implicaba que las víctimas perdieran su derecho a la restitución, sino que deben utilizar las vías ordinarias para ejercerlo, iniciando procesos agrarios de pertenencia, penales y otros de responsabilidad distintos a los especiales previstos en la ley 1448 de 2011.

Adicionalmente, aclaró su decisión respecto de la exequibilidad del artículo 28, toda vez que consideró que es claro que el desalojo forzado se entiende incluido en el concepto de despojo, pues si se consulta la propia ley, el parágrafo del artículo 60 de la misma señala que el despojo incluye el abandono forzado: “Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente Ley”. Así mismo, resaltó que dentro de toda la ley se hace referencia al abandono, en concreto en los artículos 72, 73, 74, 75, 77, 79, 81, 82, 86, 89, 95, 114, 118, 121, , 123 y 206.

 

De igual modo, los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se apartaron parcialmente de la decisión de inexequibilidad total del inciso tercero del artículo 120 de la Ley 1448 de 2011, por las mismas razones expuestas por el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A juicio de dichos Magistrados los eventuales beneficiarios del principio de oportunidad solo podrían ser quienes tuviesen una participación menor en los procesos de despojo como por ejemplo haber contribuido como funcionario público a la elaboración de títulos o registro de los mismos mas en modo alguno quienes hubiesen participado en actividades de despojo o abandono forzado de predios cuando dichas conductas constituyese violación de normas del derecho internacional humanitario, delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra, genocidio o que hayan recaído sobre victimas menores de edad, que, desde este punto de vista, se hubiese podido condicionar la norma para efectos de excluir los supuestos en los que el aludido principio no procedía y solo permitiendo su vigencia en aquellos casos en los cuales se propiciaba la colaboración de personas implicadas en este delito interesadas en contribuir al esclarecimiento de la verdad y a la identificación de predios objeto de despojo que podrían restituirse a sus verdaderos propietarios cumpliéndose de esta manera los fines de la ley.

 

Por su parte, el magistrado Mauricio González Cuervo salvó parcialmente el voto, en lo siguiente:

1. Frente  al condicionamiento de la exequibilidad artículo 28.9 de la Ley 1448 de 2011, consideró que no hay omisión del legislador que justifique el condicionamiento, ya que el artículo 75 de la misma ley, expresamente, reconoce el derecho a la restitución tanto de las víctimas de despojo como de las víctimas por abandono forzado del predio. 

2. Frente a la inexequibilidad del artículo 120.3, estimó que el otorgamiento del  principio de oportunidad para quienes confiesen ilegalidad de títulos relativos a tierras despojadas -no para miembros de grupos armados organizados ilegales- con arreglo a la Constitución, no viola el artículo 230 de la Ley Fundamental que precisamente constitucionalizó la aplicación el principio de oportunidad, ni estándar internacional alguno del marco de la justicia transicional; por el contrario, fue diseñado por el Legislador como instrumento de reparación efectiva de las víctimas y de contribución a la verdad.

3. Frente a la inexequibilidad del artículo 207, señaló que la sanción de pérdida de derechos de restitución por invasión, uso u ocupación de predios en proceso de restituir, no viola el derecho a la justicia de las víctimas, bajo el entendimiento de que lo que se pierde es el derecho a la restitución del bien invadido y, en modo alguno, los derechos de restitución en equivalencia o por compensación, y menos la condición de víctima; al eliminar esta sanción así entendida y proporcionada -vía condicionamiento-, puede estarse estimulando conductas que escamoteen derechos de restitución de otras víctimas que no acuden a vías de hecho -revictimizadas así- y que perturban la convivencia en las zonas rurales.   

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente